Droits et recours des parties h un contrat de bail
devant la Commission des Loyers
Louise Robert*
I.
INTRODUCTION
Que le logement soit un bien essentiel h la vie, cela semble une
6vidence: on peut toujours se passer d’une automobile, on doit avoir
un toit pour se loger. Le prix qu’il en cofite pour se loger constitue
donc une ddpense que tous doivent encourir, qu’ils soient propri6-
taires ou locataires de l’endroit oi ils se logent. Or, une 6tude socio-
logique1 a ddmontr6 que la proportion du revenu d’une famille con-
sacrde au logement est d’autant plus grande que ce revenu est bas.
Le loyer constitue une d6pense difficilement compressible h court
terme, de sorte que si le revenu familial diminue, des coupures de
budget devront 6tre effectudes au niveau d’autres d~penses comme
l’alimentation, le v~tement et 6videmment les loisirs.
Dans un march6 libre du logement, le locateur est en mesure
d’exiger de son locataire le loyer qu’il ddsire, sans que le locataire
soit en mesure de ndgocier ce prix. I1 n’a d’autre choix que d’accepter
le loyer propos6 par le locateur, qui sera aussi 6lev6 que le lui per-
mettra le march6, ou de ddmdnager et de subir tous les cofits qu’en-
traine indvitablement un d6mdnagement. Une telle situation de mar-
ch6 libre peut sembler acceptable lorsque le taux de vacance dans
les locaux rdsidentiels est relativement 6lev6; il servira alors de
frein aux exigences des locateurs et les locataires pourront dans une
certaine mesure n6gocier le prix de location. De plus, il aura le
choix entre plusieurs logements. Lorsqu’il d6m6nage, il trouvera
donc h se reloger moyennant un loyer acceptable. La gravitd de la
situation prend, cependant, toute son ampleur lorsque le taux de
vacance est bas, comme c’est actuellement le cas au Qudbec et plus
* Avocate, directrice du Contentieux, Commission des loyers.
I Etude faite par Jacques Godbout pour le compte du groupe de travail sur
le contr6le des loyers, intitule Des consdquences sociales de l’intervention
publique sur le logement locatif au Qudbec, 20 septembre 1974, INRS – Urba-
nisation, non-publi6e. Voir en particulier rannexe 1, “Quelques effets de la loi
sur la structure du budget des m6nages” par Marie Lavigne.
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LA COMMISSION DES LOYERS
spdcialement
ndgociation deviennent alors nuls.
t Montrdal; le choix du locataire et son pouvoir de
L’intervention de l’Etat dans le domaine des relations locateurs-
locataires, et en particulier sur le loyer, devient alors ndcessaire afin
de contr6ler les abus crdds par une situation de raretd et de rdtablir
un certain dquilibre dans les relations entre les parties au bail.
Au Qu6bec, la r6glementation des relations locataires-propridtai-
res rev~t une importance particuli~re du fait qu’une plus grande pro-
portion de gens sont locataires plut6t que propridtaires de l’endroit
oii ils habitent. En effet, selon les statistiques dtablies suite au re-
censement fdd6ral de 1971, 52% des Qudbdcois sont locataires et ce
chiffre est port6 A 59% dans les rdgions urbaines, alors qu’en
Ontario 37% des gens sont locataires et 41% dans les rdgions urbai-
nes et qu’au Canada les locataires ne reprdsentent que 39% . Cette
proportion est beaucoup plus forte dans certaines villes du Qudbec,
telles que Montrdal oii plus de 80% de la population est locataire.
Actuellement, toutes les provinces du Canada ont une loi con-
cernant les relations locataires-propri6tairesY Certaines de ces lois
contiennent des dispositions impdratives, qui s’appliquent obliga-
toirement h tous les baux r6sidentiels; d’autres sont b caract~re sup-
pldtif et ne serviront t ddterminer les rgles du jeu entre les parties
qu’en l’absence d’un bail 6crit ou d’une stipulation au bail. Trois pro-
vinces, soit la Colombie britannique,4 Terre-Neuve et le Qudbec
avaient adoptd une ldgislation visant h contr6ler les loyers, au mo-
ment oit, dans son programme de lutte anti-inflation, le gouverne-
ment f~ddral a exprimd son ddsir de voir toutes les provinces adop-
ter une lgislation prdvoyant un tel contr6le et a indiqud quelles de-
vaient 6tre les grandes lignes de cette ldgislation.7 En effet un pro-
gramme de lutte contre l’inflation ne peut s’envisager si l’on ne con-
tr6le pas une d6pense qui reprdsente une partie aussi importante du
budget familial, soit le loyer. Toutes les provinces ont maintenant
2 Statistiques Canada, Recensement 1971, vol. II, partie 3 (1973), pp. 1-1, 2-1.
3 Au Quebec, les articles 1600 h 1665 du Code civil concernant le louage de
choses ont 6t6 remplac~s par de nouveaux articles en vertu de la Loi con-
cernant le louage de choses, L.Q. 1973, c.74.
4 Landlord and Tenant Act, S.B.C. 1974, c.45.
5 Landlord and Tenant (Residential Tenancies) Act, S.N. 1973, No. 54.
Is Infra, note 18.
7 Voir Offensive contre l’inflation, un engagement national, D6claration de
principe d6pos6e h la Chambre des communes par l’honorable Donald Mac-
Donald, le 14 octobre 1975, Gouvernement du Canada, bt la p20.
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adopt6 une loi visant a contr6ler les loyers, 8 loi qui est cependant
envisagde dans certaines provinces comme 6tant partie du program-
me de lutte contre 1’inflation et qui connaitra la m~me expectative de
vie que cette lutte. Mais il faut souligner que s’il est facile d’implan-
ter une politique de contr6le des loyers, il peut 6tre difficile politi-
quement de s’en ddpartir.
De toutes les provinces, le Qu6bec fut la premiere h s’aventurer
dans le domaine du contr6le des loyers. I1 est n6 de la seconde guerre
mondiale: en 1941, le gouvernement f6d6ral au moyen des “Wartime
Leasehold Regulations” adopt6s en vertu de la Loi des mesures de
guerre,’ imposa h l’dchelle nationale un gel ou un contr6le des prix
et des 6victions. Ce contr6le fdd6ral subsista jusqu’en 1951, annie
oii le gouvernement fdd6ral ddcidait d’abandonner ce champ d’activi-
t6, la situation d’urgence crd6e par la guerre s’dtant rdsorb6e. Le gou-
vernement provincial, craignant les effets sur le march6 du logement
d’un abandon trop subit de toute forme de contr6le, voulut procdder
par 6tapes, La 1dgislature provinciale, adopta le 30 avril 1951 une loi
appelde Loi de la Rggie des loyers,’0 laquelle fit modifide le 4 dd-
cembre de la m6me annde par une loi qui en changea le titre en
celui de Loi pour favoriser la conciliation entre locataires et pro-
prigtaires,1″ qui crdait un organisme appelk Commission des loyers
charg6 d’administrer la loi.
Cette loi fut vdritablement envisagde h ce moment comme une
mesure temporaire, puisque l’article 38 prdvoyait qu’elle cesserait
d’6tre en vigueur le ler mai 1953. Cependant, le 18 ddcembre 1952 et
ainsi d’ann6e en ann6e depuis ce temps, une nouvelle loi 6tait adoptde
qui prolongeait d’un an l’application de la Loi pour favoriser la con-
ciliation entre locataires et propridtaires.12
C’est encore la situation aujourd’hui, malgr6 diverses tentatives
du ministare de la justice de faire adopter une loi a caract~re perma-
8 The Temporary Rent Regulation Measures Act, SA. 1975, c.84, mod. par S.A.
1976, c.53; The Rent Stabilization Act, S.M. 1976, c.R-85; The Residential
Premises Rent Review Act, 1975, S.O. 1975, c.12 mod. par S.O. 1976, c.2, mod. par
1976, c.36; An Act to amend the Residential Tenancies Act, 1973, Bill 16,
Sask.Leg.Ass., 1975-76; Rent Review Act, N.S.S. 1975, c.56; The Residential
Tenancies Act, 23 Eliz.II, 4th Sess., 47th Leg., N.B. Leg.Ass., 1976; An Act to
Provide for the Review of Rents in respect of rented Premises, S.P.E.I. 1975,
c.82.
9 The Wartime Prices and Trade Board, Administrator’s Order A488, Res-
pecting Maximum Rentals for Rooming Accommodation, Canadian War Orders
and Regulations (1942).
10 L.Q. 1950-51, c.20.
11 L.Q. 1951-52, c.17.
12 L.Q. 1952-53, c.9.
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nent: qu’on se souvienne du d6p6t du projet de loi 59, mieux connu
sous le nom de Code des loyers en 1972 et du projet de loi 79 au
printemps 1973.1-
La juridiction de la Commission des loyers a vari6 consid6rable-
ment au cours des ann6es. Elle a 6t6 plus ou moins 6tendue et le r6le
qu’y ont jou6 les municipalit6s a 6t6 plus ou moins important selon
les 6poques et les gouvernements.’ 4 Mais aucun gouvernement, malgrd
que tel ait 6t6 le but initial de la Loi, n’a jamais os6 supprimer com-
pl~tement le contr6le des loyers.
Bien au contraire. Toutes les restrictions adopt6es au cours des
anndes concernant l’application de la Loi de conciliation, ont 6t6 sup-
prim6es d’abord par l’adoption, en fdvrier 1973, de la Loi pour emp-
cher les hausses abusives de loyer en 1973,15 puis par l’adoption du
projet de loi 318 le 22 d6cembre 1973. Neuf cent mille locaux d’habi-
tation au Quebec sont maintenant soumis h la juridiction de la Com-
I3 Code des Loyers, Projet de loi 59, 3e sess., 29e Lg., Ass.Nat.Qu6.,
1972; Loi instituant une chambre des loyers & la Cour provinciale, Projet de loi
79, 4e sess., 29e Lg., Ass.Nat.Qu6., 1973.
14 L.Q. 1950-51, c.20, art.32. La Loi s’applique aux maisons construites au 30
avril 1951. Tout locataire qui occupe ldgalement un logement situd dans une
cit6 ou une ville ne peut 6tre 6vinc6 ni se voir demander une augmentation de
loyer sans 1autorisation de l’administrateur. Une ville ou une citd peut 6tre
soustraite de l’application de la Loi par le lieutenant-gouverneur en conseil, si
on lui d~montre que la situation s’y est normalisde.
L.Q. 1951-52, c.17. L’application de la Loi peut 6tre dtendue h toute muni-
cipalitd ou territoire situd dans un rayon de 5 milles d’une citd ou ville, mais
toujours aux seules maisons construites avant le 30 avril 1951.
L.Q. 1952-53, c.9: On n’a plus h ddmontrer que la situation du logement
s’est normalisde pour obtenir qu’une cit6 ou ville soit soustraite de l’application
de la Loi.
L.Q. 1954-55, c.7, art.5: Une telle soustraction ne pourra plus se faire qu’h
la demande de la majorit6 absolue du conseil municipal ou sur la recommanda-
tion de la Commission des loyers.
L.Q. 1957-58, c.7, art.10: La Loi cesse de s’appliquer aux maisons dont le
loyer exc~de $125 par mois au 15 novembre 1957.
L.Q. 1963, c.60, art.5: L’application de la Loi est restreinte h 75 municipa-
litds comptant plus de 10,000 habitants. Dans File de Montreal, la Loi ne s’ap-
plique pas aux maisons dont le loyer au ler d6cembre 1962 excde $125; pour
les autres municipalitds, le montant e’st de $100.
L.Q. 1968, c.79, art.6: L’application peut 8tre 6tendue, a la demande du
conseil municipal, h des municipalit6s qui n’y sont pas 6num6rdes et aux
immeubles construits avant le ler mai 1968. Le plafond du loyer de $125 et
$100 est supprim6. II appartient au conseil municipal de fixer le nouveau
plafond.
15 L.Q. 1973, c.73.
lD Loi prolongeant et modifiant la Loi pour favoriser la conciliation entre
locataires et propridtaires, L.Q. 1973, c.75.
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mission des loyers, quelle que soit la ville ou la municipalit6 oil ils
sont situ6s et quel que soit le loyer en vigueur, h l’exception des im-
meubles neufs pour une p6riode de 5 ans.17
II. CHAMP D’APPLICATION DE LA LOI
La Loi pour favoriser la conciliation entre locataires et propri-
taires I (par la suite Loi de conciliation) s’applique h tout local rd-
sidentiel donn6 h bail, h 1’exception des chambres. Le principe n’est
nulle part clairement 6nonc6 dans la Loi. On peut le d6duire, ce-
pendant, par interpr6tation de
‘article 1, paragraphe (e) qui ddfinit
maison comme 6tant “une maison, un logement, un appartement,
habituellement occup6s comme lieux d’habitation” et de Particle 34,
paragraphe 1, qui exclut de la Loi les locaux lou6s h des fins
autres que r6sidentielles.
Cette exclusion des locaux non rdsidentiels regoit cependant un
temp6rament: lorsqu’un local qui sert de lieu de rdsidence au loca-
taire est 6galement utilis6 pour y exercer son mdtier ou sa profes-
sion, il restera soumis h la Loi de conciliation pourvu que pas plus de
deux pices ne soient ainsi utilisdes et pourvu que cet espace n’exc~de
pas le tiers de l’espace total de la maison.
Autre temp6rament: lorsqu’un m~me bail couvre h la fois un
local d’habitation et un local utilis6 h des fins commerciales ou in-
dustrielles, m~me si un seul loyer a 6t6 pr6vu pour les deux locaux,
s’il y a une entrde distincte pour chacun d’eux, l’administrateur aura
juridiction, en vertu de l’article 34a, pour prolonger le bail et fixer
le loyer du local utilis6 pour des fins d’habitation. Une telle situation
est apte a se produire en particulier chez les petits commergants. On
peut douter de l’efficacit6 d’une telle protection, puisque le proprid-
taire demeure toujours libre d’imposer le loyer qu’il veut pour la
partie commerciale du local.
Les chambres, nous l’avons vu, sont exclues de l’application de
la Loi de conciliation. Certaines chambres qui 6chappent h la juri-
17 L.Q. 1974, c.76, art.22 mod. art.34, par.7 de la Loi de conciliation.
18 L.Q. 1950-51, c.20 mod. par L.Q. 1951-52, c.17; L.Q. 1952-53, c.9; L.Q. 1953-
54, c.12; L.Q. 1954-55, c.7; L.Q. 1955-56, c.17; L.Q. 1956-57, c.28; L.Q. 1957-58, c.7;
L.Q. 1958-59, c.7; L.Q. 1959-60, c.88; L.Q. 1960-61, c.8; L.Q. 1962, c.56; L.Q. 1963,
Ire Session, c.60; L.Q. 1964, c.68; L.Q. 1965, Ire Session, c.79; L.Q. 1966, c.19;
L.Q. 1966-67, c.83; L.Q. 1968, c.79 et 80; L.O. 1969, c.73; L.Q. 1970, c.60; L.Q. 1971,
c.82; L.Q. 1972, c.67; L.Q. 1973, c.75; L.Q. 1974, c.76; L.Q. 1975, c.84. II existe chez
l’Editeur Officiel une consolidation administrative.
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LA COMMISSION DES LOYERS
diction de la Commission des loyers seront soumises h une autre
forme de contr6le gouvernemental, lorsqu’elles sont situ6es dans
des 6tablissements vis6s par la Loi de l’h6tellerie.19 La Loi de l’h6tel-
lerie ne s’appliquant qu’aux immeubles contenant six chambres ou
plus,20 il reste donc un champ inoccup6, qui n’est soumis h aucune
forme de contr6le.
On peut s’interroger sur l’opportunit6 d’une telle exclusion. Le
chambreur n’est-il pas en droit, tout comme le locataire d’un apparte-
ment, de se prot6ger contre toute 6viction injustif6e ou contre tout
abus dans les hausses de loyer? La r6ponse h ceci se trouve dans la
nature particuli~re des rapports entre le locateur et son chambreur:
ceux-ci vivent le plus souvent dans un m~me lieu physique, parta-
gent le m~me logement. I1 semble raisonnable, dans de telles circons-
tances, de permettre au locateur de choisir les personnes qui vivent
dans sa maison. Ce raisonnement ne vaut cependant que dans les cas
oii locateur et locataire vivent dans le m~me local. I1 faudrait, h mon
avis, 6tudier avec attention la possibilit6 de soumettre les chambres
h lapplication de la Loi, lorsque cette chambre est situ6e dans un
local qui n’est pas occupd par le locateur.
Comment distinguer entre une chambre et un appartement? En
l’absence de toute jurisprudence h ce sujet, on peut dire que pour
qu’une unitd de logement constitue un appartement, elle doit ren-
contrer les exigences suivantes: une entr6e distincte et non un acc~s
par la r6sidence du locateur, une cuisine ou la possibilit6 de prdparer
sa nourriture et des installations sanitaires. Mais il importera i l’ad-
ministrateur des loyers saisi du dossier de d6cider dans chaque cas
s’il s’agit d’un appartement ou d’une chambre.
III. LES IMMEUBLES EXEMPTES DE L’APPLICATION DE LA
LOI
1. Les maisons de chambres
Tous les locaux r6sidentiels ne sont pas soumis h la Loi de con-
ciliation. Le l6gislateur, h Particle 34, a crd6 plusieurs exemptions. La
premiere de ces exemptions concerne les maisons de chambres (art.
34, par. 3). I1 ne faut pas confondre ici avec les chambres. La Loi vise
le cas oit une maison (ou un logement) est donn6 h bail et oil le lo-
cataire exploite lui-m~me le local comme maison de chambres. Le
19S.R.Q. 1964, c.205.
2ORglement relatif aux gtablissements h6teliers et restaurants, R~g. 75470,
15 septembre 1975, Gaz.off. du Qu6., partie 2, 5201, art.21.1.
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l6gislateur consid~re qu’il s’agit alors d’une exploitation commer-
ciale. Comme tout bail commercial, un tel bail est donc exclu de l’ap-
-plication de la Loi. Par maison de chambres, il faut entendre “une
maison dans laquelle le locataire loue plus de deux pices h des
personnes autres que des membres de sa famille”. 21
2. Les locaux louds h des fins de villgiature
Le chalet ou la maison de campagne n’est pas soumis h la Loi
(art. 34, par. 4). En effet, le but de la Loi est de protdger les rdsi-
dences principales et non les rdsidences secondaires, consid6rdes
comme biens de luxe.
Une maison loude ou utilisde comme rdsidence secondaire peut
cependant par la suite 6tre loude comme rdsidence permanente et
vice versa. C’est lh une question de fait laissde h l’apprdciation de
l’administrateur. Ainsi, parce que le propridtaire d’un chalet l’avait
isold pour le rendre habitable l’hiver et avait permis au locataire d’en
faire son domicile permanent, la Commission a reconnu qu’il s’agis-
sait d’une rdsidence principale soumise h la juridiction de la Com-
mission des loyers et non plus d’un local loud h des fins de villd-
giature.22
3. Les locaux louds par les employeurs A leurs employds
Dans le cas d’un local loud par un employeur b son employd, la
Loi de conciliation ne s’applique pas, sauf en ce qui concerne ]a
fixation du loyer (art. 34, par. 5). Le bail est alors considdrd comme
dtant un accessoire du contrat de travail, et il sera gouvernd par ce
contrat de travail, notamment quant h sa durde. Cependant, si l’em-
ployeur exige de l’employd une augmentation de loyer, ce dernier
pourra s’adresser h la Commission pour faire fixer le loyer. L’ad-
ministrateur n’a pas juridiction, dans ce cas, pour fixer la durde du
bail.23
4. Les immeubles d’habitation h loyer modique
Sont dgalement exemptds de l’application de la Loi certains im-
meubles d’habitation h loyer modique qui sont la propridt6 ou qui
2 l Ragles de pratique de la Commission des loyers, R~g. 75-533, 21 octobre
1975, Gaz.off. du Qu6., partie 2, 5523, art.1.03.
22 Le Breton v. Beaudoin [1975] D.C.L. 3 confirrn6 en appel, Beaudoin v.
Le Breton [1975] D.C.L. 78.
23 Cette restriction concorde d’ailleurs avec l’exception crdde par le par.1
de l’art.1659, selon laquelle les r~gles de la prolongation automatique ne s’ap-
pliquent pas h un tel bail.
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LA COMMISSION DES LOYERS
sont administrds par des organismes gouvernementaux ou socit6s
de la Couronne (art. 34, par. 6) .24 L’exemption de ces immeubles de
l’application de la Loi de conciliation se comprend, dans la mesure
oii la d6termination du montant du loyer se fait selon des critares
biens particuliers qui ne peuvent 6tre concilids avec la m6thode de
fixation des loyers utilisde par la Commission des loyers. Cependant,
seuls les immeubles qui tombent dans l’une des cat6gories 6num6-
roes sp6cifiquement par la Loi sont exemptds. D’autres immeubles
sur lesquels il existe un certain contr6le des loyers de la part d’un
organisme gouvernemental demeurent soumis h la juridiction’ de la
Commission. Il y a aonc dans ces cas un double contr6le.
Ainsi la jurisprudence a d6cid6 que les immeubles h dividendes
limit6s sont soumis
t la Loi de conciliation. Par immeuble h divi-
dendes limit6s, il faut entendre ce type de projet oii la Soci6t6 cen-
trale d’hypoth~que et de logement consent un pr~t hypoth6caire
pour la construction, l’achat ou l’am6lioration d’un projet d’habita-
tions h bas loyer, ce pr~t pouvant atteindre 95% de la valeur d’em-
prunt du projet et portant int6r~t h un taux prdfdrentiel, 25 otL les
taux maxima de loyer exigible des locataires sont fix6s par un con-
trat intervenu entre la SCHL et l’emprunteur et oil toute augmenta-
tion de loyer exig6e par l’emprunteur doit &tre pr6alablement autori-
sde par la SCHL.
Plusieurs cas de ce genre ont 6t6 entendus par la Commission
tant en premiere instance qu’en appel et la Commission a proc6d6
h une nouvelle fixation du loyer, malgr6 l’approbation que le pro-
pri~taire avait prdalablement obtenue de la SCHL.26
24 Ce sont:
a) Les immeubles d’habitations administrds par les offices municipaux d’ha-
bitation, suivant 1’article 55 de la Loi de la Socidtd d’habitation du Qudbec,
L.Q. 1966-67, c.55.
b) Ceux construits en vertu de la Loi autorisant les membres du Conseil
de la citg de Montrdal a exdcuter un projet d’gimination de taudis et de cons-
tructions d’habitations salubres, L.Q. 1956-57, c.23 et la Loi facilitant davantage
l’exdcution d’un projet d’dlimination de taudis et de construction de logements
salubres dans la citd de Montrdal, L.Q. 1956-57, c.53. Ces lois-ci ont d6bouch6 sur
la construction des Habitations Jeanne Mance, de la Petite Bourgogne et des
Ilots St Martin.
c) Les inmeubles appartenant h la Socidtd d’habitation du Qu6bec.
25 Loi nationale de l’habitation, S.R.C. 1970, c.N-10, art.15.
26 E.g., Les Appartements Olympiques Ltde v. Allard, Commission des loyers
no 33852, en appel 21 oct. 1974 et Lamontagne v. Val Boisd Inc. [1975] D.C.L. 5.
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5. Les immeubles r~cents
Depuis le ler janvier 1975, sont dgalement exempt~s de l’applica-
tion de la Loi les immeubles dont les travaux de construction ont
commenc6 apr~s le 31 ddcembre 1973, pour une p6riode de cinq ans
h compter de la fin des travaux (art. 34, par. 7). Les conditions d’ap-
plication de l’exemption sont les suivaiites:
I1 doit s’agir d’un immeuble dont les travaux de construction
a)
ont commenc6 apr~s le 31 d~cembre 1973. C’est donc la date du ddbut
des travaux qui importe pour determiner si un immeuble est soumis
ou non h la Loi. Le lgislateur n’a cependant pas pr~cis6 ce que l’on
doit entendre par le commencement des travaux. I1 s’agit lh d’une
question d’autant plus importante A d~terminer que, dans le cas
de certains immeubles, il s’dcoule un tr~s long d~lai entre l’excavation
et le debut de l’6rection de la structure. La Commission n’a cependant
pas encore eu h se prononcer sur cette question.
b) L’exemption ne vaut que pour les cinq ann~es qui suivent la fin
des travaux. Ainsi, si la construction d’un immeuble a commenc6 le
ler aofit 1974, et s’est termin~e le ler mai 1975, il n’est pas soumis h
la Loi jusqu’au ler mai 1980. La Loi donne une d~finition de “fin des
travaux”: par cette expression, il faut entendre “la date a laquelle
1immeuble est pr&t pour l’usage auquel il est destin6”, 7 c’est-h-dire
la date h laquelle l’immeuble est prt h 6tre lou6 et non la date ott il
est effectivement lou6. Cette interprdtation apparait la seule sou-
haitable, car en exigeant que l’immeuble au complet soit pr&t, on
permet au propri~taire de garder un ou deux appartements inache-
v~s pour ainsi 6chapper au contr6le des loyers.
IV. L’ORGANISME CHARGE D’ADMINISTRER LA LOI
En adoptant la Loi de conciliation, le lgislateur a cr 6 un orga-
nisme, appel6 Commission des loyers, charg6 de l’administrer. 28 La
Commission des loyers constitue un tribunal quasi-judiciaire a deux
instances, soit une premiere instance, 1administrateur des loyers,
et une instance d’appel, la Commission.
La Commission n’entend que les litiges qui naissent de l’applica-
tion de la Loi de conciliation. Elle n’entend aucune demande com-
portant une r~clamation d’argent. Elle ne poss~de aucun pouvoir
d’ex~cution de ses decisions: pour pouvoir recourir h 1’exdcution
27L.Q. 1974, c.76, art.22, mod. ‘article 34.
28L.Q. 1950-51, c.20, art.2.
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LA COMMISSION DES LOYERS
forc6e d’une d6cision de la Commission, une partie doit pr6alable-
ment en obtenir l’homologation par un juge de la Cour provinciale.
La Commission ne poss~de donc pas tous les pouvoirs d’un tribunal
civil ordinaire.
Les litiges n6s de l’application du Code civil ou du bail intervenu
entre les parties demeurent du ressort des tribunaux civils, malgr6
l’existence de la Commission. Or, certains recours, notamment en
mati~re de r6siliation de bail, sont accord6s tant par le Code civil
que par la Loi de conciliation. On se retrouve donc avec des cas de
double juridiction: une partie peut 8tre poursuivie devant la Com-
mission et devant le tribunal civil comp6tent. I1 n’est pas certain
qu’elle puisse, dans un cas de double poursuite, invoquer la doctrine
de la chose jug~e et l’exception de litispendance puisque, d’une part,
le Code de proc6dure civile ne s’applique pas h la Commission et que,
d’autre part, il est douteux que la Commission rencontre pour l’appli-
cation de ces exceptions devant le tribunal civil toutes les conditions
requises par la doctrine et la jurisprudence. Cependant, la Commis-
sion rejettera la demande, lorsqu’elle est inform6e qu’une action
bas6e sur les m~mes faits et r6unissant les conditions de la chose
jug~e a d6jh 6t6 jug~e par le tribunal civil.2 9
La dualit6 de lois et de structures juridictionnelles existant
actuellement en mati~re de bail r~sidentiel est de nature i crier de
graves inconv6nients pour le justiciable. A la possibilit: d~jh men-
tionn~e d’exercer certains recours plus d’une fois, on peut ajouter
les inconv6nients caus6s par les incoh~rences et les contradictions
in6vitables entre les deux lois, lois congues h des 6poques diff6rentes
et dans un esprit diff6rent. De plus, il est parfois difficile d’6tablir
ou r6side la juridiction, de sorte que le justiciable est ballott6 d’un
endroit h l’autre et exerce des recours par la suite jug~s inutiles.
Le syst~me est 6galement discriminatoire: certains justiciables
devront encourir des frais judiciaires et d’avocats pour exercer leur
recours alors que d’autres pourront profiter de la gratuit6 du re-
cours devant la Commission. Comment faire admettre h quelqu’un
qu’il devra encourir des d~penses pour r~gler une difficult6 resultant
de son bail alors que son voisin peut s’adresser h la Commission et
faire r6gler son propre cas sans qu’il lui en cofite tn sou? Ces incon-
v6nients demeureront tant que le 16gislateur ne confiera pas h un
seul tribunal tne juridiction totale en mati~re de bail rdsidentiel.
Une telle rdforme devrait s’accompagner d’une int6gration au Code
29 Voir notamment Labontg v. Laurier Farley [1975] D.C.L. 84.
McGILL LAW JOURNAL
[Vol. 22
civil des rbgles de droit substantif contenues dans la Loi de conci-
liation.3 0
Quelques mots sur les structures de la Commission. Lgalement,
bien qu’il y ait deux instances, l’administrateur des loyers (Regie
des loyers) et la Commission si6geant en appel, il n’existe qu’une
seule entit6 administrative charg6e de
‘application de la Loi.
La Commission se compose “des membres nomm6s en nombre
suffisant par le lieutenant-gouverneur en conseil” (art. 2). Actuelle-
ment, elle compte 15 membres, en plus du pr6sident et de deux vice-
pr6sidents. Elle joue un double r6le: de surveillance et d’administra-
tion, et d’appel (art. 10).
La Commission administre donc tous les bureaux locaux. Cepen-
dant, chaque administrateur demeure seul responsable de ses ddci-
sions. La Commission a son si~ge social b. Montr6al, mais, lorsqu’elle
entend les appels, elle si~ge h travers la province, par bancs de deux
membres (arts. 6-7).
La juridiction de premiere instance est exercde par des adminis-
trateurs et assistants-administrateurs des loyers. C’est ce palier que
Yon d6signe couramment sous le nom de “R6gie des loyers” bien
que ce nom soit disparu de la loi depuis d6cembre 1951. Il existe
actuellement trente-cinq bureaux et sous-bureaux A travers la pro-
vince.
V. LES PRINCIPES DIRECTEURS DE LA LOI DE CONCILIATION
La Loi de conciliation, tout comme le chapitre du louage dans le
Code civil, vise i rdprimer certains abus existant en mati~re de bail
rdsidentiel et h rdtablir un certain 6quilibre dans la ndgociation des
baux et dans les relations locataires-propridtaires.
Le Code civil a remplac6 les baux “librement” ndgocids entre lo-
cateur et locataire, mais qui 6taient devenus avec le temps des con-
trats d’adhdsion, l’6quilibre ayant dt6 rompu entre le pouvoir de nd-
gociation du locateur et celui du locataire, par une autre forme de
contrat d’adhdsion, mais cette Lois impos6 par le idgislateur. Ce der-
nier a impos6 certaines clauses obligatoires pour tous les baux,
clauses qui lui ont sembld respecter les exigences minimales de la
justice dans les relations locateurs-locataires.
30 C’est d’ailleurs 1h en substance la rdforme qui fut proposde lors du d6p6t
des projets de loi 78 et 79, Ire version, devant 1’Assemble nationale en 1973,
projets de loi que le gouvernement retira par la suite.
19761
LA COMMISSION DES LOYERS
La Loi de conciliation vient s’ajouter au Code civil en imposant
elle aussi certaines r~gles du jeu obligatoires entre les parties au con-
trat de bail. Elle repose sur deux principes fondamentaux, hi savoir:
1)
2)
le droit du locataire rdsidentiel au maintien dans les lieux et
son droit de s’opposer h une demande de loyer injustifide.
Le locataire qui occupe un logement a le droit, h l’expiration du bail,
de demander d’6tre maintenu dans les lieux et de voir son bail pro-
long6, malgr6 le fait que le locateur lui ait manifest6 son intention
de ne pas renouveler le bail.
De m~me, si le propridtaire avise le locataire qu’il ne veut renou-
veler le bail que moyennant une augmentation de loyer ou moyennant
des modifications au bail alors existant entre eux, par exemple quant
au paiement de la taxe d’eau, celui-ci pourra, s’il estime que le loyer
ou la modification demandde est injustifi6e, s’opposer
t cette de-
mande.
Le l6gislateur a ainsi cherch6 h protdger le locataire victime d’un
certain immobilisme: les ddmdnagements sont en effet tr~s cofiteux
et le locataire a souvent investi des sommes importantes pour am6-
liorer son environnement. Le locateur qui refuse de renouveler le
bail de son locataire devra prouver qu’il a une raison valable pour le
faire. S’il desire obtenir une augmentation de loyer, il devra 6gale-
ment ddmontrer que cette augmentation est justifide. Ainsi, les moda-
lit6s d’exercice du droit au maintien dans les lieux et le contr6le des
hausses abusives de loyer sont d6termindes en partie par le Code
civil et en partie par la Loi de conciliation.
VI. COMMENT LE LOCATAIRE PEUT EXERCER SON DROIT AU
MAINTIEN DANS LES LIEUX.
COMMENT LE LOCATAIRE PEUT Y FAIRE ECHEC
La plupart des recours accord~s par la Loi de conciliation et no-
tamment ‘exercice du droit au maintien dans les lieux s’exercent ou
prennent effet i l’expiration du bail. I1 importe donc, avant d’6tudier
ces recours, de voir comment arrive 1’expiration d’un bail et de deter-
miner la situation des parties h ce moment.
1. L’expiration du bail
En mati~re de bail, la clause de renouvellement automatique se
trouve de droit dans tous les contrats puisqu’elle est contenue h
1’article 1659 du Code civil qui constitue l’une des dispositions obli-
gatoires pour tous les baux r6sidentiels.
McGILL LAW JOURNAL
[Vol. 22
Cet article ddicte qu’un bail h durde fixe de moins de douze mois
est it son expiration prolong6 de plein droit pour une m~me p6riode
et qu’un bail h durde fixe de douze mois ou plus est A son expiration
prolongd de plein droit pour une pdriode de douze mois. Les parties
peuvent cependant s’entendre pour une p6riode de prolongation dif-
fdrente. Le bail prolong6 de plein droit l’est aux m~mes conditions
que l’ancien et au m~me loyer.
Si l’une des parties ddsire mettre fin h l’occupation, augmenter
le loyer ou changer les conditions du bail, elle devra emp~cher que
ne s’op~re la prolongation de plein droit, au moyen d’un avis dcrit
envoyd
l’autre partie.
L’article 1661 fixe le ddlai pour cet avis.2
Ii s’agit lIh de ddlais
d’ordre public auxquels les parties ne peuvent d6roger (art. 1652
C.c.). Ainsi, si un bail de douze mois stipule que le locataire, s’il
veut quitter le logement, devra donner un prdavis de quatre mois,
un avis donnd trois mois avant la fin du bail sera ndanmoins valide.
Dans le cas d’un bail h durde inddterminde, le bail continue tant
et aussi longtemps que l’une des parties ne signifie pas h rautre par-
tie sa volontd d’y mettre fin au moyen d’un avis donn6 dans le ddlai
prdvu par l’article 1631 du Code civil.
2. La situation particuliere au nouvel acqudreur d’un immeuble
Le Code civil h l’article 1646 accorde au nouvel acqu6reur d’un
immeuble, A certaines conditions, le droit de mettre fin au bail avant
son expiration. Ce recours appartient h tout nouveau propri6taire
d’un immeuble, quelle que soit la nature de l’acte qui op~re le trans-
fert du droit de propridt6. L’article en donne une liste non limitative.
Ce droit accordd au nouveau propridtaire ne l’est pas au locataire:
celui-ci est tenu de respecter le bail qu’il a signd jusqu’h la fin, m6-
me s’il y a changement de propridtaire.
Ce droit ne peut 8tre exerc6 qu’A certaines conditions.3 2 L’acqu6-
reur qui envoie a son locataire un avis conformdment h 1646 C.c.
31 Art.1661, al.1 et 2. Il faut noter qu’une extension du ddlai est possible
32 Les conditions sont les suivantes:
dans certains cas: art.1661, al.3.
a) Le bail ne doit pas avoir dtd enregistr6, ou ne doit l’avoir dt6 que
postdrieurement i l’enregistrement de l’acte qui a amen6 le changement de
propridtaire.
b)
mois.
c)
II d6it s’agir d’un bail consenti pour une pdriode de plus de douze
sur le bail, si non, le propridtaire devra respecter le bail jusqu’A la fin.
II doit au moment de l’acquisition rester plus de douze mois t courir
d) L’acqudreur ne peut mettre fin au bail que douze mois apr s la date
19761
LA COMMISSION DES LOYERS
peut y joindre par la m~me occasion, soit une demande d’augmenta-
tion de loyer, soit un avis lui signifiant sa volont6 de reprendre pos-
session du local pour lui-m~me, pourvu que ce dernier avis rencontre
les exigences prdvues aux articles 23 et 24 de la Loi de conciliation.
3. L’exercice du droit au maintien dans les lieux et h la fixation d’un
loyer juste et raisonnable: la demande de prolongation de bail
et de fixation du loyer
Le locateur qui regoit de son locataire un avis que ce dernier ne
d6sire pas renouveler son bail ne peut exercer aucun recours: le
locataire devra quitter le logement h l’expiration du bail et le loca-
teur ne peut en aucune facon le forcer h y demeurer. Pour sa part,
le locataire qui regoit de son locateur un avis de non-prolongation
de bail, ou d’augmentation de loyer ou de modification des condi-
tions du bail, qu’il s’agisse d’un avis donn6 en vertu des articles 1631,
1646, 1647 ou 1660 du Code civil, peut prendre diffdrentes attitudes.
I1 peut: 1) aviser le locateur, par 6crit, de son intention de quitter
le logement; 2) s’entendre avec son locateur pour determiner un nou-
veau loyer ou de nouvelles conditions du bail et c’est alors cette en-
tente qui fait la loi entre les parties; 3) demeurer silencieux et il
est alors cens6 (art. 20) avoir accept6 le contenu de l’avis; 4) s’adres-
ser h l’administrateur pour faire prolonger le bail et fixer le loyer 3
L’avis qu’il quitte les lieux ou la demande h l’administrateur doit
6tre faite dans les trente jours de l’avis du propridtaire s’il s’agit d’un
bail h duroe fixe de douze mois ou plus et dans les dix jours dans les
autres cas. Avis de cette demande doit 6tre donn6 au propridtaire
dans le m~me ddlai.
Le locataire a un droit strict au maintien dans les lieux. A moins
que le locateur ne soit en mesure de faire valoir certains droits qui
sont spdcifiquement prdvus par la Loi, tels son droit de faire valoir
que le locataire est inddsirable, son droit de reprendre l’immeuble
pour y loger lui-m~me et d’autres que nous verrons plus en d6tail
ci-apr~s, l’administrateur est tenu d’accorder au locataire la prolon-
gation de son bail. I1 conserve cependant une certaine discr6tion
quant h la durde de la prolongation: la Loi lui impose l’obligation de
prolonger le bail pour la p~riode qu’il juge juste et 6quitable pour
les deux parties (art. 20a).
de son acquisition.
e)
II doit envoyer au locataire un avis au moins trois mois avant le
moment ot il desire y mettre fin.
83 Art.19a.
McGILL LAW JOURNAL
[Vol. 22
La pdriode de la prolongation fixde par l’administrateur ne peut
cependant jamais exc6der le terme de la Loi. Pour connaitre ce terme,
on doit se r6f6rer h l’article 38, tel que modifi6 chaque annde par la
loi intitul6e Loi prolongeant la Loi pour favoriser la conciliation entre
locataires et proprigtaires. Le terme de la Loi en vigueur en novembre
1976, par exemple, est le ler juillet 1977.
En m~me temps qu’il prolonge le bail, l’administrateur fixe le
loyer qui sera exigible du locataire pendant la p6riode de la prolon-
gation. La d6termination du loyer se fait h partir des renseignements
fournis par le propri6taire sur les revenus de son immeuble pendant
une p6riode d6termin6e et sur ses d6penses pendant la m~me p6riode.
L’exactitude de ces renseignements est v6rifi6e par l’administrateur.
Pr6cisons que la m6thode ne consiste pas h fixer un loyer juste et
raisonnable pour un logement, mais de d6terminer l’augmentation
h laquelle le locateur a droit compte tenu des augmentations de
cofits qu’il a subis au cours de la derniRre ann6e du bail.
Pour d6terminer si une hausse de loyer est justifi6e le revenu
annuel brut de l’immeuble doit en premier lieu 8tre 6tabli. Ce revenu
comprend non seulement le revenu provenant des logements effecti-
vement lou6s et des services (revenus provenant du stationnement,
par exemple) mais 6galement l’6valuation du revenu des logements
vacants ou des logements occup6s par le locateur ou par ses em-
ploy6s. L’6valuation de la part des revenus qui leur sont attribua-
bles perrnettra de leur faire supporter une part correspondante des
d6penses.
Une fois ce revenu 6tabli, il s’agit de d6terminer la hausse des
d6penses support6e par le locateur au cours de la p6riode de douze
mois se terminant avec le mois d’envoi des avis par rapport aux d6-
penses qu’il a dfi assumer au cours de la p6riode de douze mois pr6-
c6dente. Les d6penses admissibles sont les taxes municipales, sco-
laires et de services, les assurances incendie et de responsabilit6, les
combustibles et l’61ectricit6, les d6penses courantes d’entretien, les
am6liorations et r6parations majeures et l’installation de nouveaux
services. Dans tous les cas, il ne s’agit pas de d6penses pr6vues pour
le futur mais de d6penses r6ellement encourues par le locateur. Ne
sont pas admissibles 1’6valuation du temps mis par le locateur pour
effectuer lui-m6me l’entretien ou une r6paration ou pour fournir un
service, et les d6penses d’administration, de gestion, ou de publicite
de l’immeuble.
L’augmentation due aux taxes et aux assurances est rdcup6rable
int6gralement. Si par exemple en 1974 le locateur payait $1 000 de
taxes municipales et qu’il doit en payer $1 200 il obtiendra une
19763
LA COMMISSION DES LOYERS
hausse de revenu de $200 en 1975 pour compenser pour cette hausse
de taxe.
Le traitement donn6 aux variations dans le cofit du combustible
et de l’61ectricit6 est diff6rent. La consommation d’6lectricit6 et de
combustible pouvant varier consid~rablement en fonction des con-
ditions climatiques d’une annie t l’autre, il importe d’61iminer du
calcul des augmentations l’effet de ces variations. Comme le loyer
exig6 par le locateur comprend d~jh une provision pour ces d~pen-
ses, l’augmentation accord~e sera 6tablie uniquement en fonction
de l’effet de la hausse des prix sur les combustibles et l’6lectricit6
au moyen d’un indice.3 4
La proc6dure pour d6terminer la variation des d6penses couran-
tes est identique 3 Les d6penses dues h des am6liorations ou r6para-
tions majeures ou h l’installation d’un nouveau service ne sont pas
r~cup~rables en une seule lois mais seront r~parties sur neuf ans
environ.
En soustrayant du revenu annuel brut de l’immeuble la somme
des d6penses dues aux taxes, aux assurances, aux combustibles et
aux d6penses courantes on obtient le revenu annuel net de l’immeu-
ble pour les fins de la fixation du loyer. II importe, si l’on ne veut
pas d~courager les investissements dans le secteur immobilier, de
maintenir la valeur 6conomique d’un immeuble, celle-ci 6tant consi-
dr~e comme l’investissement que l’on doit faire, au taux d’int~r~ts
courant, pour obtenir un certain revenu net pendant un certain
nombre d’ann~es. Or la hausse des taux d’int6rPt sur le march6 hypo-
th~caire a pour effet de faire diminuer la valeur 6conomique d’un
immeuble, et ceci, m~me si le propri6taire n’est pas forc6 de se re-
financer au cours d’une annie donn~e et n’est pas affect6 directement
par la hausse des taux d’int6r~t. Le loyer fix6 doit donc permettre
de maintenir cette valeur 6conomique constante. Pour ce faire, on
attribuera au locateur une augmentation de son revenu annuel net
qui sera d~termin6 en fonction des variations de taux d’int6r~t sur le
march6 hypothdcaire et de l’&ge de l’immeuble.
Une Lois chaque augmentation calculke pour l’immeuble, et une
Lois la repartition faite entre locaux r6sidentiels et non-r6sidentiels,
l’administrateur doit calculer la part attribuable au local pour lequel
34E.g., si le locateur a d~pens6 $500 pour le chauffage, et que l’augmentation
des prix s’est 6Iev~e h 11%, il sera estim6 que le locateur a pay6 $450.45 au
cours de la p~riode pr~c~dente; la variation estim6e sera donc de $49.55.
s Par d~penses courantes on doit entendre celles que fait le locateur pour
entretenir 1immeuble et fournir les services, comme les d~penses d’entretien
mineures, le salaire du concierge, les frais de mnage, les fournitures courantes.
McGILL LAW JOURNAL
[Vol. 22
il fixe le loyer3o Cependant, l’administrateur peut fixer un loyer
diffdrent de celui auquel il en arrive par le calcul des revenus et
ddpenses, compte tenu des circonstances. Ainsi, le mauvais 6tat
d’entretien du local d’habitation peut justifier une augmentation
moindre.
A ddfaut par le propridtaire de fournir les renseignements exiges
par la Commission, le loyer sera fix6 au mme montant que ce que
payait le locataire h l’expiration du bail. Le fardeau repose en effet
sur le locateur de prouver qu’il a subi des augmentations dans ses
d6penses justifiant une augmentation de loyer.
Sauf en ce qui concerne la durde et le loyer, le bail prolong6 par
l’administrateur l’est aux m~mes conditions que 1’ancien bail, h moins
que lors de l’envoi de l’avis au locataire, le locateur n’ait demandd la
modification de certaines conditions. Dans ce cas, l’administrateur
doit (art. 20a) statuer sur ces modifications. I1 a discrdtion pour
accepter ou refuser la modification demand6e par le locateur. S’il
accepte la suppression d’un service, il doit en tenir compte dans la
fixation du loyer27
La Commission ou les administrateurs ont, h diverses reprises,
ddcidd que le terme “locataire” employd
l’article 19a de la Loi
devait s’interprdter restrictivement comme visant “celui dont la si-
gnature apparaft au bail et personne d’autre” et qu’en consdquence
le droit au maintien dans les lieux et h la prolongation du bail n’ap-
partient qu’h ce dernier3 8
La Loi prdvoit cependant dans l’article 29a deux cas d’exception.
Premi~rement, un ou plusieurs membres de la famille d’un locataire
peuvent, si ce dernier ddc~de, obtenir la prolongation du bail en leur
nom. Cependant, ils ne l’obtiendront que si l’administrateur les juge
suffisamment solvables. De m~me, le conjoint s6par6 ou divorc6 du
locataire peut obtenir la prolongation du bail en son nom, h la m~me
condition d’dtablir h la satisfaction de l’administrateur qu’il est sol-
vable.
36 Si le locateur a 6tabli des augmentations de ddpenses de $25 000, que le
revenu brut est de $500 000, que la part du revenu brut provenant du locataire
est de $2 500, soit 1/200, il devra supporter 1/200 des ddpenses et subir une
augmentation annuelle de loyer de $125.
37Le Ioyer fix6 par l’administrateur comprend tous les services accessoires
au bail: garage, location de meubles, etc., m~me si le locataire a sign6 un
contrat distinct pour chacun de ces biens. On 6vite ainsi que le locateur ne
puisse contourner l’esprit de la Loi en exigeant un prix abusif pour ces diffd-
rents services.
3 8 Voir en particulier Frappier v. Bourbonnais [1975] D.C.L. 44.
19761
LA COMMISSION DES LOYERS
On peut quelquefois d6duire du comportement du locateur qu’il
a reconnu une tierce personne comme son locataire et que le recours
de l’article 19a peut 8tre exerc6 par ce dernier. Ainsi, les commissai-
res ont vu dans le fait que le locateur a, suite au ddc~s, accept6 le
paiement du loyer d’une tierce personne et lui a 6mis des regus en ion
nom, l’acceptation de cette tierce personne comme locataire, et lui
ont reconnu le droit au maintien dans les lieux 3 9
VII. LA MISE EN ECHEC DU DROIT AU MAINTIEN DANS LES
LIEUX: LES RECOURS DU PROPRIETAIRE OU DU
LOCATAIRE
Le locateur peut exercer certains recours pr~cis6s par la Loi pour
mettre fin au droit du locataire d’6tre maintenu dans les lieux qu’il
a lou6s.
1. Le recours en rdsiliation de bail et en dviction du locatare (art.
25)
Ce recours non seulement constitue un moyen pour le locateur
de faire 6chec h une demande de prolongation de bail et de fixation de
loyer faite par le locataire, mais peut 6galement 8tre invoqu6 en
cours de bail pour y mettre fin prdmatur6ment. Les motifs pour les-
tre demandde h l’administrateur
quels l’6viction du locataire peut
larticle 25. L’administrateur n’est com-
des loyers sont 6numdr6s
petent que pour entendre une demande fondde sur l’un de ces motifs;
toute demande de rdsiliation fondde sur un autre motif devra 8tre
intent6e devant le tribunal civil comptent. Evidemment la rdsilia-
tion du bail prononcde par le tribunal civil pourra 6tre invoqude
devant l’administrateur lors d’une demande de prolongation de bail
et ce dernier refusera alors la prolongation.
Les motifs prdvus hi l’article 25 sont au nombre de huit. Premi~re-
ment, “le locataire est en retard de plus de trois semaines dans le
paiement de son loyer et… le loyer n’a pas 6t6 pay6 avant l’audition
tenue devant l’administrateur”. L’exigence d’un ddlai de trois se-
maines entre le moment oii le loyer devient payable et le moment
oti la rdsiliation du bail peut 8tre demandde n’emp~che pas le loca-
teur de recouvrer le paiement de son loyer par tout moyen utile d~s
le moment oit il est dfi. L’administrateur n’a cependant pas juridic-
tion pour entendre une action en paiement du loyer et le locateur
39 Voir Gagn6 v. Couture [1975] D.C.L. 56.
McGILL LAW JOURNAL
(Vol. 22
devra s’adresser au tribunal civil compdtent. Le locataire peut em-
p~cher la rdsiliation du bail en payant son loyer en tout temps avant
l’audition. Il ne peut payer lors de l’audition et le propri6taire sera
en droit de refuser le paiement alors offert. Le paiement doit ren-
contrer les exigences du Code civil, aux articles 1139 et seq.40
Le droit du locataire d’aller en appel de la d6cision de l’adminis-
trateur sur la demande de r6siliation de bail pour non-paiement du
loyer constitue une situation qui peut iL l’occasion devenir abusive
pour le locateur. En faisant appel de la d6cision de l’administrateur,
le locataire r6ussit h obtenir un d6lai additionnel avant d’8tre forc6
d’dvacuer le logement et peut continuer de ne pas payer son loyer
pendant tout ce temps. Or ce d6lai additionnel peut parfois atteindre
quelques mois. A moins que quelque erreur de droit n’ait 6t6 com-
mise lors de l’audition devant l’administrateur, la d6cision des com-
missaires ne peut en rien modifier la situation entre les parties,
puisque ceux-ci, constatant le non-paiement du loyer lors de l’audi-
tion devant l’administrateur, n’auront d’autre choix que de confirmer
la d6cision de ce dernier. I1 y aurait donc lieu, ‘a mon avis, de modifier
la Loi afin d’emp6cher tout appel dans les cas de demande d’6viction
pour non-paiement du loyer, hi moins qu’une erreur de droit n’ait
6t6 commise par 1’administrateur et dans ce dernier cas, sur permis-
sion d’appeler seulement. I1 n’appartient pas au propri6taire indi-
viduel d’assumer le fardeau d’un locataire insolvable d’autant plus
que ceux-ci appartiennent souvent h la m6me couche de revenu que
leur locataire et ne peuvent donc supporter une perte de revenu sans
que leur propre situation financi~re en soit affectde.
Le locataire, un membre de sa famille ou une autre personne
sous son contr6le ou habitant avec lui qui se comporte de telle fagon
qu’il constitue une source de tracasseries pour le locateur ou pour
les voisins constitue le deuxi6me motif. Les faits invoqu6s devant
]’administrateur pour justifier la r6siliation du bail doivent constituer
des tracasseries s6rieuses. La simple incompatibilit6 de caract~re ne
suffit pas.”
Troisi~mement si le local est occup6 h des fins immorales ou
contraires h une loi ou un r~glement d’ordre public le bail peut
6tre r6sili6.
40 E.g., un cheque doit tre vis6 ou il n’emp~cherait pas la rdsiliation du bail.
4 1 Le retard syst6matique du locataire dans le paiement de son loyer, malgr6
les demandes r6p6tdes du locateur, a 6t6 considdr6 comme source de tracasse-
rie: Gestion Roy Enr. v. St-Pierre, Qudbec, no 53 125 (h 6tre publi6 dans le
prochain recueil D.C.L.).
19761
LA COMMISSION DES LOYERS
Quatri~mement si le locataire avait convenu par 6crit et post6-
rieurement h la signature du bail, de quitter les lieux mais ne le fait
pas, le bail peut 8tre rdsili6. Ce paragraphe vise la situation oit une en-
tente intervient en cours de bail, par laquelle le locateur et le loca-
taire conviennent de mettre fin au bail avant la date prdvue au con-
. l’arrivde du terme prdvu dans la nouvelle entente, le loca-
trat. Si
taire ne quitte pas le local, l’administrateur peut constater la r6si-
liation et ordonner l’6viction, ce qui permet au locateur de faire
homologuer la decision par la Cour provinciale et d’obtenir un bref
d’expulsion.
Des 6trangers ne peuvent pas venir resider avec le locataire, si
en consequence, ils rendent la maison surpeupl~e et ceci constituerait
une cinqui~me cause de rdsiliation du bail si la surpopulation pr6-
sente des dangers physiques ou moraux serieux pour les occupants.
Sixi~mement si le locataire a transform6, sans la permission du
locateur, le local loud en maison de chambres, le bail peut 6tre rdsili6.
Cette transformation doit avoir 6t6 faite sans la permission du
locateur. L’article 1.03 des r~gles de pratique42 ddfinit la maison de
chambres comme “une maison dans laquelle le locataire loue plus de
deux pi~ces h des personnes autres que des membres de sa famille”.
I1 faut ici distinguer entre la situation du locataire qui exploite une
maison de chambres et celle du locataire qui se trouve des co-locatai-
res ou sous-locataires qui partagent avec lui et de faron proportion-
nelle le loyer. Ainsi la Commission a ddcid6 que dans les circons-
tances suivantes, il n’y avait pas transformation en maison de cham-
bres: iln 6tudiant loue un local qu’il reloue en partie h d’autres 6tu-
diants qui habitent avec lui, le propri6taire est au courant de la
situation et accepte que le loyer lui soit pay6 par l’un ou l’autre des
6tudiants et le loyer support6 par chaque 6tudiant est proportionnel
b son occupation de sorte que la somme de ces loyers est 6quivalente
au loyer global dfi au propridtaire.43
Si la maison est acquise par une corporation municipale, scolaire
ou eccl6siastique ou par une institution d’enseignement ou hospitali6-
re qui veut l’utiliser h des fins publiques, 6ducationnelles ou hospita-
li~res, l’administrateur doit rdsilier le bail. I1 peut prononcer l’6vic-
tion pour ne prendre effet qu’aprs un certain ddlai, lequel ne peut
exc6der trente jours sauf du consentement des parties.
Finalement le locataire ou des personnes dont il est responsable
ne doivent pas sdrieusement ddtdriorer les lieux lou6s sans courir
le risque d’une demande de r~siliation de bail.
4 2 Ragles de pratique, supra, note 21.
43 Voir Jansen v. Pachany [1975] D.C.L. 95.
McGILL LAW JOURNAL
[Vol. 22
Certains de ces motifs peuvent sembler injustifiables vingt-cinq
ans apr~s la date de redaction de
‘article 25. Par ailleurs, il sem-
ble possible de pr6voir au contrat d’autres causes de r6siliation de
bail, clauses qui seraient valides hi moins qu’elles ne soient juges
abusives en vertu de l’article 1664h. Il y aurait donc lieu de pro-
c6der h un examen minutieux des dispositions du Code civil et de la
Loi de conciliation concernant les motifs de rdsiliation du bail. Le
droit du locataire au maintien dans les lieux ne sera vdritablement
assur6 que lorsque seront 6dictdes des r~gles d’ordre public pr6voyant
les seuls motifs possibles de rdsiliation de bail.
2. Le recours en reprise de possession (arts. 23 it 24f)
Un propri6taire peut reprendre possession d’un logement lorsqu’il
veut y habiter lui-m6me ou y loger certains membres de sa famille.43
Ce recours ne peut 6tre exerc6 que par le propridtaire (y compris le
copropri6taire) ou rusufruitier. Ii doit 6tre exerc6 par une person-
ne physique, puisqu’il est justifi6 par le fait que le demandeur ou
qu’une personne de sa famille doit y habiter h la place du locataire.
C’est ainsi que l’on a refus6 h une congregation religieuse propridtaire
d’un appartement le droit d’en reprendre possession pour y loger des
soeurs membres de la congregation, car une personne morale n’est
pas susceptible d’avoir des liens de parent. 44
Le propri6taire ou l’usufruitier doit donner avis au locataire de
son intention de reprendre possession. Si le bail est de 12 mois ou
plus, cet avis doit 8tre donn6 au moins quatre-vingt-dix jours francs
avant l’expiration du bail ou avant l’expiration du d6lai prdvu au
deuxi~me alin6a de 1646 C.c., le cas 6chdant. Dans les autres cas,
l’avis est de trente jours francs. L’avis doit mentionner la date ob le
propridtaire entend reprendre possession, qui ne peut 6tre autre que
la date d’expiration du bail, le nom de la personne qui doit habiter
le local et son degr6 de parent6 avec lui. Tout avis qui ne remplit
pas ces exigences est sans effet, h moins que le locataire ne l’ait
expressdment accept6, en vertu de l’article 1.05 des r~gles de prati-
que. Cependant la Commission a, dans l’affaire Mathieu v. Fontaine,’4
reconnu comme valide un avis oit le propridtaire disait reprendre
possession pour y loger son fils, sans mentionner le nom de cc der-
43a Soit son p~re, sa mere, son grand-p~re, sa grand-m~re, son fils, sa fllle,
son petit-fils, sa petite-fille, son gendre, sa bru, son beau-p~re, sa belle-m~re,
son beau-fils, sa belle-flle ou tout autre parent dont il est le principal soutien.
44 Thivierge v. Soeurs du Bon Pasteur, Qu6bec, no 55 335, 20 mai 1976 (ii 6tre
publi6).
46 [1975] D.C.L. 125.
1976]
LA COMMISSION DES LOYERS
nier, pour le motif que le but recherch6 par le lgislateur, soit de
permettre au locataire de verifier le bien-fond6 de la demande du
locateur et de pr6parer sa preuve, avait, dans l’esp~ce, 6t6 rencontr6
et que le locataire n’avait subi aucun pr6judice h cause de l’infor-
malit6 de lFavis.46
Sur r~ception de l’avis, le locataire peut ne pas y donner suite,
auquel cas il est r~put6 avoir accept6 de quitter les lieux h l’expira-
tion du bail et est tenu de le faire. I1 peut 6galement faire lui-m~me
une demande i l’administrateur pour qu’il decide du droit du nro-
pri~taire de reprendre possession. Cette demande doit 6tre faite,
dans le cas d’un bail h dur~e fixe de douze mois ou plus, dans les 30
jours de la reception de l’avis et dans les autres cas, dans les quinze
jours de sa r6ception. S’il le pr~f~re, il peut r~pondre directement au
propri~taire, dans les mmes d~lais que ci-haut. Le propri~taire
devra alors s’adresser lui-m~me h radministrateur des loyers pour
qu’il statue sur son droit
la reprise de possession.
Sur preuve satisfaisante de la bonne foi du propri6taire (art. 23),
l’administrateur doit accorder la reprise de possession. Cependant
si la personne pour qui le local est demand6 occupe d6jh un autre
local appartenant au m~me propri~taire, 1administrateur pourra,
compte tenu des circonstances, refuser la demande ou imposer com-
me condition que cet autre local soit lou6 au locataire, h un prix et
pour le terme qu’il fixe. Si la reprise est demand~e en vue d’un 6v~ne-
ment futur, par exemple le mariage d’un enfant du propridtaire, l’ad-
ministrateur pourra retarder la reprise de possession jusqu’h l’arriv~e
de cet 6v6nement. S’il ne survient pas, le locataire peut alors deman-
der la prolongation du bail. La reprise faite de mauvaise foi rend
celui qui l’a faite responsable de tous les dommages subis par le
locataire qui l’a contest~e.
3. L’autorisation de convertir un immeuble en dtablissement com-
mercial ou industriel (art. 27)
Lorsqu’un propri~taire veut convertir un immeuble r6sidentiel
en 6tablissement commercial ou industriel il doit, si les locaux r6si-
dentiels de cet immeuble sont donn~s h bail, obtenir l’autorisation de
‘administrateur des loyers avant d’op~rer la conversion. Les loca-
taires ne pourront plus, h compter du moment oii l’autorisation prend
4
6La
r~gle de pratique 1.05 n’6tait cependant pas en vigueur au moment de
cette d6cision.
McGILL LAW JOURNAL
[Vol, 22
effet, obtenir la prolongation de leur bail et devront quitter les
lieux. Seul le propri6taire peut faire cette demande.
Elle doit 6tre faite par 6crit au bureau de l’administrateur et
signifi6e h chacun des locataires concern6s par la conversion. Elle
peut 6tre faite et accord6e en tout temps, cependant elle ne prendra
effet qu’h l’expiration du terme de tous les baux des locataires con-
cern6s. Entre-temps, ceux-ci ont droit au maintien dans les lieux.
L’administrateur doit accorder la demande de conversion si le pro-
pri6taire fait la preuve de sa bonne foi. Ii n’est pas juge de l’opportu-
nit6 de la conversion. Le propri6taire “doit d6montrer non seulement
qu’il a l’intention de transformer en 6tablissement commercial mais
qu’il peut effectivement op6rer la dite transformation”, 47 c’est-h-dire
que les riglements de zonage le permettent et que l’immeuble peut
effectivement 6tre transform6 en immeuble commercial. Si la de-
mande est faite de mauvaise foi, le propri6taire pourra 8tre tenu
responsable de tous les dommages subis par les locataires 6vinc~s,
tels les cofits du d6m~nagement.
4. Le recours en rdsiliation de bail ou en dvacuation temporaire
lorsqu’une maison menace ruine (art. 20a)
Le propri6taire peut 6galement faire obstacle h la demande de
prolongation de bail lorsque la maison menace ruine et devient dan-
gereuse pour le public ou les occupants. Comme ce recours vise h
corriger une situation d’urgence –
l’immeuble est devenu dangereux
et doit 6tre 6vacu6 –
il est donc normal qu’il puisse 6galement
6tre exerc6 en cours de bail, entrainant ainsi sa r6siliation. II peut 6tre
exerc6 aussi bien par le locateur que par le locataire qui d6sire mettre
fin h son occupation de l’immeuble. I1 importe donc peu que la ruine
du b~timent soit ou non due A la faute du propri6taire.
Par l’exercice de ce recours, on peut demander soit l’6viction per-
manente du locataire, soit son 6viction temporaire si le propri6taire
d6sire faire des rdparations h l’immeuble. Dans ce dernier cas, l’admi-
nistrateur pourra ordonner une 6vacuation pour un temps seulement
et fixer les conditions de cette 6vacuation temporaire: dur~e, obli-
gation pour les parties de revenir devant lui une fois les r6parations
faites afin qu’il d6termine le loyer, etc.
Dans le contexte socio-6conomique actuel, il devient prioritaire
de conserver le stock existant de logements et d’en amdliorer la
47 Gipala Properties Ltd v. Lebrun [1975] D.C.L. 40.
19761
LA COMMISSION DES LOYERS
qualit6 en encourageant les propri~taires h restaurer et des pro-
grammes gouvernementaux ont 6t6 adopt6s dans ce but. Or, la r~ali-
sation des travaux de restauration ndcessite le plus souvent le d6pla-
cement du locataire. Pour obtenir l’autorisation de ddplacer le loca-
taire, le locateur n’a actuellement d’autres recours devant la Com-
mission des loyers que celui d’obtenir son 6vacuation en vertu de
‘article 26a qui semble imposer comme condition que l’immeuble
soit dans un 6tat dangereux. Cette condition semble h l’heure actuelle
beaucoup trop s~v~re et de nature a d~courager la restauration et les
administrateurs en ont 6largi l’interpr~tation. La Loi devrait donc
8tre assouplie.
Ii faut cependant 8tre prudent dans ce domaine. La restauration,
qui d’un c6t6 peut avoir des consequences b~n~fiques pour une ville
ou un quartier, en augmentant le stock de logements en bon 6tat
disponibles, risque d’autre part d’avoir des consequences moms
heureuses pour les locataires. Le propri~taire qui encourt des d-
penses pour restaurer un logement voudra bien sir faire supporter
ce cofit par ses locataires, ce qui peut se r6percuter par des hausses
de loyer assez consid~rables, que ne seront souvent pas en mesure
d’assumer les locataires en place avant la restauration. Pour s’assu-
rer que la restauration s’op~re au b~n~fice des locataires d’une m6-
me cat~gorie de revenus et non au b~n~fice de locataires mieux nan-
tis, il importe de pr6voir en plus des programmes de restauration,
des programmes du type allocation-logement afin de permettre au
locataire dont le logement a 6t6 restaur6 d’y demeurer apr~s la res-
tauration. Ii faut dgalement s’assurer que le propri6taire qui restau-
re soit en mesure de fournir un autre logement convenable h un
locataire d~plac6 temporairement, pendant la p~riode du dfplace-
ment.
5. L’autorisation de ddmolir un immeuble pour y construire une
maison d’habitation ou un dtablissement industriel ou commer-
cial (art. 27b)
Egalement, -n propri6taire peut obtenir de 1’administrateur l’au-
torisation de d~molir son immeuble pour y construire un immeuble
neuf (art. 27b). Cette demande peut 6tre exerc~e par les m~mes per-
sonnes, aux m~mes conditions et selon les m~mes modalit~s que la
demande d’autorisation de convertir un immeuble en 6tablissement
commercial ou industriel.
McGILL LAW JOURNAL
(‘Vol. 22
VIII. AUTRES RECOURS CREES PAR LA LOI DE
CONCILIATION
La Loi de conciliation, en plus des recours d6jh mentionnes, cr6e
un certain nombre d’autres recours, dont la plupart ont trait h la
determination du loyer. Nous verrons bri~vement les plus frdquents.
1. La copropridtd
La Loi de conciliation prdvoit pour la premiere fois en 1974 la
ndcessit6 d’obtenir l’autorisation de l’administrateur des loyers pour
convertir un immeuble en copropri&t6: 1’article 27 de la loi, qui pre-
voit d6jh la conversion en 6tablissement commercial ou industriel,
est alors modifi6 pour y inclure la conversion en copropri6t. 4 s
L’article prdsente des difficultds d’application et de plus ne prdvoit
pas de protection pour le locataire en place si l’unit6 qu’il occupe
n’est pas vendue h la fin de son bail. Le ldgislateur modifie donc la Loi
l’annde suivante4 9 en supprimant toute rdfdrence h la copropri6t6 h
l’article 27 et en ajoutant l’article 26b qui r~glemente le recours
de faron plus ddtaillde.
Mais le recours h la transformation d’immeubles en copropridt6
devient de plus en plus frdquent: certains propridtaires, macontents
du contr6le universel des loyers, voient lh un moyen d’y 6chapper
tout en rdalisant un gain de capital fort int~ressant sur la vente des
unites. L’administrateur des loyers, pour sa part, n’est pas en mesure
de juger de l’opportunit6 de telles transformations: la Loi ne lui en
donne pas le pouvoir. I1 n’a donc d’autre choix, si le propri6taire
rdussit i 6tablir qu’il a rdellement l’intention de’ convertir et que la
conversion est possible, que d’accorder son autorisation.
Or, diverses situations abusives ont 6t6 signalkes au gouverne-
ment. Devant ces abus et devant les dangers que peut reprdsenter
un trop grand nombre de transformations en copropridt6, celui-ci a
donc ddcid6 d’imposer un moratoire sur les transformations d’im-
meubles en copropridt6: en vertu de l’article 16 du chapitre 84 des
Lois de 1975, 0 on ne peut plus ddsormais faire une demande d’autori-
sation d’enregistrer une declaration de copropri~t6 en vertu de la
Loi de conciliation et si par hasard une telle demande 6tait, malgr6
la Loi, accordde, on ne pourrait l’enregistrer. Ce moratoire est en
vigueur jusqu’au 31 ddcembre 1976. Le Groupe de travail sur l’habi-
48 L.Q. 1973, c.75, art.6.
49 L.Q. 1974, c.76, art.16-17.
50 L.Q. 1975, c.84.
19761
LA COMMISSION DES LOYERS
tation a, depuis l’adoption de ce moratoire, soumis au gouvernement
un rapport sur la question des transformations en copropri6t6, rap-
port qui n’a pas 6t6 rendu public.
On doit donc s’attendre a ce que, d’ici le 31 ddcembre 1976, de
nouvelles r~gles concernant la transformation d’immeubles en co-
propridtd soient adoptdes par le lgislateur. II y aurait lieu de pre-
voir, dans ces r~gles, que l’organisme qui autorise les transforma-
ait l’obligation de s’interroger non seule-
tions –
ment sur la lgalit6 de la demande –
bonne foi du propri6taire et
possibilit6 physique d’opdrer la transformation – mais 6galement
sur l’opportunit6 de cette transformation.
quel qu’il soit –
D’ailleurs, les conversions d’immeubles en dtablissement commer-
cial et les ddmolitions d’immeubles, que l’administrateur des loyers
est appel6 h autoriser sans pouvoir examiner l’opportunit6 de telles
conversions et ddmolitions posent les m~mes probl~mes que les
transformations en copropridt6: difficultds pour les locataires 6vinc6s
de se reloger, diminution du nombre de logements locatifs disponi-
bles dans le quartier, ddplacement de personnes Agdes, etc. I1 semble
fort dangereux, dans l’6tat actuel du march6 du logement (chute de
la construction de logements locatifs, forte diminution du taux de va-
cance, hausse rapide des cofits de construction), de permettre que
soit diminu6 de cette faron le stock de locaux rdsidentiels donn6s h
bail. Le ldgislateur devrait permettre de contr6ler l’opportunit6, non
seulement des transformations en copropri6t6, mais 6galement des
ddmolitions et des conversions en immeuble commercial.
2. La demande de reduction de loyer par un nouveau locataire
(art. 29b et 29d)
Aucun contr6le des abus dans les augmentations de loyer ne
saurait 8tre efficace si l’on ne contr6lait pas 6galement les hausses
de loyer demanddes lorsqu’il y a changement de locataire. C’est
pourquoi l’article 29b de la Loi de conciliation oblige le locateur
qui veut louer h un nouveau locataire moyennant un loyer plus 6lev6
que celui pay6 par le locataireprdc6dent h obtenir l’autorisation prea-
lable de l’administrateur. A ddfaut de l’obtention de cette autorisa-
tion, le nouveau locataire h soixante jours h compter du d6but du
bail pour faire une demande de rdduction de loyer . la Rdgie. Signa-
lons qu’en pratique, cette autorisation n’est h peu pros jamais de-
mandde prdalablement h la location. De plus, m~me si elle l’est, le
locataire non present h l’audition au moment oi l’autorisation a 6t6
.accordde aura 30 jours i compter de son entree en possession du local
McGILL LAW JOURNAL
[‘Vol. 22
pour demander la reduction du loyer (art.- 29d). La Loi, telle que
rddigde, ne fournit pas au locateur une motivation suffisante pour
l’inciter i respecter son obligation de demander l’autorisation
d’augmenter le loyer, d’autant plus que cette obligation n’est assortie
d’aucune saiction pdnale. Ces deux articles devraient 6tre reformuls
pour &re plus conformes t la rdalit6.
Le recours des articles 29b et 29d est accord6 au nouveau loca-
taire. II semble que l’expression “nouveau locataire” puisse s’enten-
dre non seulement de celui qui amdnage dans le logement, mais 6gale-
ment de celui qui y habitait avec l’ancien locataire sans avoir lui-
m~me sign6 le bail ou qui y habitait h titre de sous-locataire. Cepen-
dant, la Commission a refus6 l’exercice de ce recours h une femme
sdparde de corps et de biens qui, avant la sdparation, habitait le
logement avec son mari signataire du bail et qui suite h la separa-
tion, signa elle-m~me un nouveau bail.5
Si la preuve est faite que le loyer pay6 par le nouveau locataire
est supdrieur au loyer pay6 par le locataire prdcdent, l’administra-
teur proc~de alors h fixer le loyer conform6ment h la m6thode de
fixation, comme s’il s’agissait d’une demande de prolongation de bail
et de fixation du loyer faite en vertu de l’article 19a. 2 Le locateur
devra donc faire la preuve des faits qui justifient l’augmentation du
loyer. A ddfaut par lui de fournir cette preuve, le loyer sera fix6 au
m~me niveau que celui pay6 par le locataire prdcddent.
3. La demande de fixation de loyer conformment h une clause de
variation de loyer contenue dans un bail (art. 20f)
L’article 1664f du Code civil53 permet d’inclure, dans un bail de
plus de douze mois, une clause pr6voyant que le loyer pourra atre
r~ajust6 en fonction de toute variation subie par le locateur dans le
montant des taxes municipales ou scolaires affectant l’immeuble,
dans le coftt du combustible, de l’6lectricit6 ou des primes d’assuran-
ce-incendie et d’assurance-responsabilit6.
Un tel r~ajustement ne peut avoir lieu pendant les douze premiers
mois du bail, et par la suite, ne peut avoir lieu plus d’une fois par
annde. Lorsqu’un tel r~ajustement est demand6, le locataire peut con-
tester la demande de son locateur.
Le locateur devra 6tablir devant l’administrateur les variations
dans ses ddpenses qui justifient l’augmentation de loyer demandde et
51 Voir Beaudry v. Dufresne Gaudet [1975] D.C.L. 99.
5 2 Voir le texte, supra, h la p. 393.
53 Mod.par L.Q. 1974, c.75, art.9.
19761
LA COMMISSION DES LOYERS
l’administrateur fixera le loyer en tenant compte des augmentations
prouvdes. I1 va sans dire que le locateur devra 6galement faire la
preuve que le bail contient une clause permettant une hausse de
loyer pour le motif invoqu6 et que cette clause est valide. L’article
20″ precise, car la question n’6tait pas claire, que ladministrateur
a juridiction pour se prononcer sur la validit6 et l’interprdtation
d’une telle clause.
4. La demande de rdsiliation de bail ou de diminution de loyer pour
degradation ou pour diminution de services (art. 26)
Comme corollaire du droit de l’administrateur de d6terminer les
augmentations de loyer, existe pour lui le droit de diminuer le loyer
lorsque les conditions de la location changent: en vertu de l’article
26, lorsqu’une maison subit une d6gradation s6rieuse sans la faute
du locataire, ou lorsque le locateur diminue l’espace, les services ou
les commodit~s, le locataire peut s’adresser h l’administrateur pour
faire diminuer le loyer ou pour obtenir la r~siliation du bail lorsque
la gravit6 de la degradation ou de la diminution de services le justifie.
I1 faut se rappeler, cependant, que l’administrateur n’a aucun
pouvoir pour forcer le locateur h remplir ses obligations. Le loca-
taire aura donc souvent intdr& h utiliser le recours prdvu aux articles
1612 et seq. du Code civil, qui lui permet de retenir le loyer pour payer
pour les r~parafions, plut6t que celui pr~vu h l’article 26. L’article
1612 ne s’applique cependant que s’il y a des reparations ou amdlio-
rations h faire. I1 ne serait d’aucune utilit6 par exemple, si le loca-
taire diminuait volontairement le chauffage.
Sur preuve des faits reprochds, l’administrateur accordera la r&
siliation du bail si le locataire en a fait la demande et si les faits
invoquds sont suffisamment graves pour le justifier. Dans le cas
contraire, il accordera une diminution de loyer qu’il juge 6quitable.
Cette rdduction doit cependant 6tre considdrde par rapport au loyer
global et h l’ensemble des services fournis et pourra Atre revisde par
la Commission si celle-ci la juge excessive. Ainsi, dans une demande
en rdduction de loyer pour perte du service de la piscine, les com-
missaires ont d~cid6 que cette perte de service ne doit pas s’6valuer
en fonction des ddpenses encourues par le locataire dues h la fer-
meture de la piscine55 mais en considdrant l’usage de la piscine dans
54Mod.par L.Q. 1975, c.84, art.10.
MDans 1’esp~ce, le locataire avait prouv6 avoir 1ou6 parce que la piscine
lui permettait de faire des exercices physiques recommand~s par son m~decin
et avoir subi des frais suppl~mentaires parce qu’il devait se d~placer ailleurs
pour faire ces exercices: Gestion Habitat Inc. v. Parent [1975] D.C.L. 93.
McGILL LAW JOURNAL
[Vol. 22
l’ensemble des services offerts et ont modifi6 en cons6quence la ddci-
sion de l’administrateurr 6 II ne s’agit pas de permettre au locataire
de recouvrer, sous forme d’une r6duction de loyer, les dommages qu’il
subit par suite de la ddgradation ou de la diminution de service, mais
d’6valuer la part du loyer attribuable it la fourniture du service ou
l’utilisation de l’espace et it diminuer d’autant le loyer. Si le loca4
teur rem6die au ddfaut qui a amen6 la reduction du loyer, il pourra
en demander le r6tablissement pour l’avenir.5 7
5. Recours divers
D’autres recours sont prdvus par la Loi de conciliation, mais sont
tris rarement utilisds. Notons sommairement qu’on peut entre au-
tres s’adresser h l’administrateur des loyers pour obtenir la r6silia-
tion de son bail pour aller habiter dans une habitation i loyer modi-
que ou un foyer d’h6bergement, pour faire fixer le loyer d’un garage,
hangar ou autre local semblable, pour obtenir l’autorisation de sub-
diviser une maison spacieuse en plusieurs logements et pour faire
6valuer le mobilier achet6 lors de la signature du bail.
IX. PROCEDURE
Environ 50 000 demandes de toutes sortes et 5 000 appels ont
dt6 faits devant la Commission des loyers en 1975. On comprend
qu’h cause d’un tel volume de demandes, certaines erreurs puissent
h l’occasion se glisser ou que certaines injustices puissent 8tre com-
mises. Comme le Code de procedure civile ne s’applique pas h la
Commission des loyers et qu’on ne peut donc avoir recours aux diffd-
rentes procedures qui y sont prdvues, la Commission a adopt6 ses
propres r~gles de pratique. 8 Ces r-gles ont 6t6 compl6tdes par des
modifications h la Loi adopt4es en ddcembre 1975,”9 qui pr6voient
certaines procedures spdciales.
1. Les procddures sp~ciales
Les articles 13 et 16 de la Loi de conciliation stipulent que les
ddcisions de la Commission et celles des administrateurs lorsqu’il
Bonin [1975] D.C.L. 115.
56 Voir 6galement Raoul Blouin Ltde v. H~bert [1975] D.C.L. 102; Pasztor v.
5 7 Le loyer peut 6tre rdtabli suite h une nouvelle audition ou sur production
d’un 6crit du locataire attestant que le locateur a remddi6 au d6faut (art.2.48
Rigles de pratique).
58 R~g. 75-533, supra, note 21.
59 L.Q. 1975, c.84.
1976]
LA COMMISSION DES LOYERS
n’y a pas appel sont d6finitives, sous r6serve des articles 17a iL 17e.
Ces derniers articles, 6dict6s par l’article 8 du chapitre 84 des Lois de
1975, pr6voient diff6rents cas oii les administrateurs ou la Commis-
sion pourront reviser leur propre d6cision. I1 s’agit de cas donnant
ouverture h deux procedures d’exception, la rectification et la rd-
tractation de d6cision.
Par ailleurs, la Loi de conciliation prdvoit certains d6lais d’exer-
cice des recours, notamment aux articles 19a et 24. Les articles
30a et 14 permettent l’extension de ces d6lais dans certains cas.
a) La rectification de dcision
Une d6cision peut Atre rectifi6e par l’administrateur ou h la de-
mande d’une partie, lorsqu’elle est entach6e d’une erreur mat6rielle
d’6criture ou de calcul. La rectification peut 8tre faite d’office par
l’administrateur ou h la demande d’une partie. La demande doit 6tre
adress6e h l’administrateur qui a rendu la d6cision, h moims qu’il ne
soit plus en fonction, qu’il soit absent ou incapable d’agir, auquel
cas, la rectification peut 8tre faite par un autre administrateur. La
demande peut 8tre faite tant que la ddcision n’a pas 6t6 port6e en
appel ou homologu~e. Si la d6cision est en appel, la partie pourra
faire valoir devant les commissaires les motifs justifiant la rectifi-
cation et la d6cision pourra alors 8tre modifi6e par les commissai-
res, s’il y a lieu. La demande de r6tractation suspend l’ex6cution de
la d6cision et interrompt la prescription du d61ai d’appel, et un nou-
veau d6lai d’appel court h compter du moment oil les parties sont
avis6es de la d6cision rectifi~e.
Une demande de rectification d’une d6cision de la Commission
peut &tre faite de la m~me maniRre et pour les m~mes motifs que
celle faite par l’administrateur.
b) La ritractation de ddcision
Une d6cision peut
tre r6tract6e lorsqu’elle est rendue contre
une partie qui a 6t6 emp~ch6e de se pr6senter ou de fournir une
preuve, par exemple si elle ne fournit pas les renseignements n6ces-
saires h la fixation du loyer, lorsque cet emp~chement est dfl h la sur-
prise, h la fraude ou h toute autre raison jug6e suffisante. Elle peut
6galement 6tre demand6e si l’administrateur a omis de statuer sur
une partie de la demande, par exemple s’il prolonge le bail mais
sans pr6ciser pour quelle p6riode, ou s’il se prononce au-delh de la
demande.
La demande de r6tractation doit se faire dans les 15 jours qui sui-
-vent la connaissance de la d6cision ou du moment oit cesse 1’em-
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[Vol. 22
p~chement, selon le motif invoqu6
l’appui de la demande. Cepen-
dant, m~me si la partie est encore dans le d6lai de 15 jours, la de-
mande ne pourra plus se faire si la ddcision est frappde d’appel ou
homologu6e. La demande de r6tractation suspend l’exdcution de la
d6cision et interrompt la prescription du d6lai d’appel. La demande
de rdtractation d’une d6cision des commissaires se fait pour les me-
mes motifs et selon la m~me proc6dure qu’en premiere instance.
c) La demande d’extension de dMlai
Lorsqu’une partie n’est plus dans les d6lais pour faire une deman-
de ou pour donner un avis requis par la Loi, elle peut s’adresser h
un administrateur des loyers pour obtenir l’autorisation de produire
cette demande ou de donner 1’avis en dehors des d6lais, en verttu
de
‘article 30a. 0
2. R~gles de pratique devant r’administrateur et devant la Commis-
sion des loyers
La Commission des loyers n’est pas un tribunal tr~s formaliste.
On a adopt6, pour suppl6er au fait que le Code de proc6dure civile
ne s’applique pas, un certain nombre de r6gles de pratique. 1 Ces
r-gles tentent de concilier deux imp6ratifs: simplicit6 de la proc6dure
et protection des droits individuels.
Le d6roulement d’une audition devant l’administrateur des loyers
pr6sente certaines similitudes avec une audition en Cour des petites
cr6ances: c’est l’administrateur lui-m6me qui mane l’enqu6te et in-
terroge les parties. A la diff6rence de cette derni~re Cour, cependant,
la repr6sentation par avocat y est permise. La simplicit6 de la pro-
c6dure permet par ailleurs aux parties de se sentir tout-h-fait a l’aise
de s’y pr6senter sans avocat. Aucun frais n’est exig6 des parties.
a) Les r~gles concernant les avis et l’introduction de la demande
Tout avis pr6vu par la loi ou par les r~glements doit 6tre donn6
par 6crit (art. 1.04) et rencontrer toutes les exigences prescrites,
60 Pour qu’il y ait ouverture h une extension de d6lai, certaines conditions
doivent etre rencontr6es: e.g., le ddlai doit 6tre pr6vu par Ia Loi de conciliation
et non par le Code civil; le demandeur doit avoir un motif raisonnable, comme
la maladie; F’autre partie ne doit subir aucun pr6judice grave; l’autorisation
ne doit pas avoir pour effet d’accorder 1’exercice d’un droit que la partie ne
poss6dait pas au moment oi il aurait pu respecter le d6lai impos6 par la Loi:
Pelletier v. Boisvert [1975] D.C.L. 128. En vertu d’une modification a
‘article
14 apport6e en d~cembre 1975, il est maintenant dgalement possible d’obtenir
une extension du d6lai d’appel: L.Q. 1975, c.84, art.5.
81 Supra, note 21.
1976]
LA COMMISSION DES LOYERS
sinon il est sans effet. La partie h qui 1’avis est donn6 peut cependant
accepter un avis irrdgulier, pourvu qu’elle le fasse express~ment et
au moment oit elle regoit l’avis ou ensuite.
Toute demande doit 8tre faite par 6crit et des formules de de-
mandes, qui peuvent facilement etre compldtdes, sont mises h la dis-
position des parties par la Commission. Comme le Code de proc6-
dure civile ne s’applique pas h la Commission des loyers, on peut
aller au-del des modes pr6vus par ce Code et la signification par
huissier n’est pas n6cessaire. L’article 1.06 des r~gles de pratique
precise que si un avis est donn6 ou une demande transmise par
poste recommand~e, il est rdput6 regu ds la mise h la poste, preuve
qui se fait par le certificat de recommandation postale. Si l’avis est
donn6 ou la demande signifide par un autre moyen, il appartiendra 6.
celui qui l’a donn6 ou signifi6 d’en faire la preuve, si ndcessaire, par
tdmoins ou autrement.
Le territoire du Quebec a 6t6 divis6, pour les fins d’administration
de la Loi de conciliation, en bureaux et sous-bureaux. Toute demande
peut 6tre faite dans n’importe lequel de ces bureaux, mais elle sera
transmise, pour fins d’audition, au bureau dont relive le local d’ha-
bitation pour lequel la demande est faite (art. 2.02 h 2.05).
b) L’audition
Chaque demande donne lieu h une audition oii les parties sont
convoques au royen d’un avis expddi6 gdn6ralement par poste re-
commandde, mais non n6cessairement (arts. 2.19 et 2.20). Les remi-
ses et les ajournements sont possibles, i la discretion de l’administra-
teur qui tient compte des circonstances (art. 2.23).
Les administrateurs peuvent sidger m~me les jours non juridi-
ques et m~me en dehors des heures normales d’ouverture des bu-
reaux. Beaucoup de demandes sont entendues le soir, de m~me que
le samedi, en particulier dans le district de Montrdal. Autant que
possible, lorsque des demandes sont faites par plusieurs locataires
d’un m~me immeuble, ces demandes sont entendues lors d’une m8-
me audition. Les audiences sont publiques, mais le huis clos peut 8tre
ordonn6 par l’administrateur. Chaque partie peut assigner des t&-
moins, non payds, ou assigner des personnes t produire des docu-
ments h ses propres frais. En somme, ses pouvoirs s’apparentent h
ceux qu’a un commissaire-enquAteur en vertu de la Loi des com-
missions d’enqute62
62 S.R.Q. 1964, c.11.
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[Vol. 22
L’administrateur, en plus de son pouvoir ddcisionnel, a le pou-
voir, en vertu de l’article 20b, “apr~s avoir entendu les parties et
avant de rendre sa decision, d’essayer de concilier leurs exigences
respectives et de les amener h s’entendre”. Si la conciliation r6ussit,
l’entente est sur-le-champ consignde par 6crit, signde par les parties
et radministrateur en donne acte aux parties (art. 2.32).
c) Procddure lors d’une demande entrainant la fixation du loyer
Lorsque la demande faite devant l’administrateur ndcessite la
fixation du loyer, comme dans le cas d’une demande de prolon-
gation de bail ou de reduction de loyer par un nouveau locataire,
l’administrateur fait parvenir au locateur, apr~s production de la
demande du locataire, trois exemplaires d’une formule contenant
les renseignements ndcessaires h la fixation du loyer. Deux exem-
plaires de cette formule, qui ddcrit la situation dconomique de l’im-
meuble (revenus, ddpenses etc.) doivent 6tre remplis par le locateur
et retourn6s au bureau de l’administrateur, accompagn6s des factu-
res et autres pi~ces au soutien des montants qui y sont alldgu6s: fac-
tures d’huile, d’6lectricit6, compte de taxes, etc. Si le locateur
ndglige de retourner la formule, la demande sera ndanmoins inscrite
au r6le d’audition. Le locateur ne sera pas admis h faire cette preuve
et h produire ses formules en appel s’il ne l’a pas fait en premiere
instance, h moins qu’il n’ait 6t6 incapable de le faire par surprise,
par fraude ou pour quelqu’autre motif jug6 suffisant (art. 3.07).
Notons que lorsqu’une demande de reprise de possession, de con-
version en 6tablissement industriel ou commercial, de demolition
pour fins de reconstruction, de subdivision ou de rdsiliation du bail
en vertu de l’article 25 est faite pour prendre effet h l’expiration du
bail, l’administrateur a l’obligation, en vertu de l’article 20e de la
Loi, de procdder h la fixation du loyer s’il rejette la demande selon la
procddure ddterminde ci-haut.
d) Dicision
La d6cision de l’administrateur doit 6tre motiv6e. Une copie de la
decision signde par l’administrateur ou certifide conforme est exp-
dide b. chaque partie ou d son procureur, par poste recommandde
(art. 2.41 et 2.42), et lie les parties, qui ne peuvent y renoncer uni-
latdralement (art. 2.45).
e) L’appel
La partie insatisfaite de la decision de l’administrateur a trente
jours pour porter sa cause en appel devant les commissaires.
19761
LA COMMISSION DES LOYERS
L’appel est port6 au moyen d’une demande produite au bureau du
secrdtaire de la Commission h Montr6al. Des formules de demande
d’appel sont h la disposition des parties dans tous les bureaux lo-
caux. Avis de la production de la demande doit 6tre donn6 h la partie
adverse et h l’administrateur qui a rendu la d6cision.
L’appel peut 6tre entendu de deux fagons au choix de la Com-
mission: sur le dossier tel que produit par l’administrateur ou i la
suite d’une nouvelle audition, si la Commission estime qu’elle n’a pas
en sa possession tous les faits lui permettant de decider du litige.
X. CONCLUSION
Les modifications apportdes en 1973 au chapitre du louage de
choses du Code civil,3 de m~me que l’extension de la juridiction de
la Commission des loyers k tous les locaux d’habitation h l’exception
des locaux nouvellement construits constituent un progr~s consid6-
rable dans le domaine des baux r~sidentiels. Mais bien que ce secteur
du droit soit en marche avant, son 6volution est loin d’6tre compl6-
t6e.
Le domaine des relations locataires-propri6taires pr6sente des
particularit6s telles que l’organisme charg6 de r~gler les diff6rends
entre locataires et locateurs doit itre en mesure de r6pondre h des
imp~ratifs de rapidit6 et d’accessibilit6. L’actuelle Commission des
loyers r~pond dans une certaine mesure ‘a ces imperatifs. Cependant,
elle demeure un organisme temporaire et subit les contrecoups d’une
telle situation, dont l’impossibilit6 d’6tablir des previsions i
long
terme. De plus, le morcellement des juridictions entre les tribunaux
civils et la Commission des loyers cr~e de nombreuses difficult6s de
fonctionnement et lse le justiciable.
La creation d’un tribunal sp~cialis6 dans les questions de loge-
ment m’apparait imp6rative. Peu importe que ce tribunal constitue
un tribunal administratif distinct ou une chambre sp~cialis~e de la
Cour provinciale; Fun et l’autre syst~me pr6sente des avantages et des
inconv~nients. Ce qui importe avant tout, c’est qu’il ait une juridic-
tion complkte sur toutes les questions concernant les baux r6siden-
tiels. Le volume des causes en inati6re de bail r~sidentiel justifie la
cr6ation d’un tel tribunal, mime en l’absence de toute forme de
contr6le sur les loyers.
63Loi concernant le louage de choses, L.Q. 1973, c.74.
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[Vol. 22
La juridiction de ce tribunal devrait s’6tendre aux relations entre
les locataires qui occupent des habitations A loyer modique (H.L.M.)
et les offices municipaux d’habitation ou les organismes sans but
lucratif qui administrent ces habitations. Les locataires de ces H.L.M.
sont actuellement dans une situation nettement d6favorable par rap-
port aux locataires du secteur priv6 qui b6n6ficient des recours ac-
cord6s par la Loi de conciliation. La Loi de la Socidtd d’habitation du
Qudbec,6’ 4
l’article 63 pr6voit la crdation d’un bureau d’examen des
griefs dans toute municipalit6 oil existent de telles habitations hi
loyer modique, mais h ce jour aucun tel bureau n’a 6t6 constitu6.
L’article 63 derneure donc lettre morte. Or les situations conflictuel-
les entre les locataires et les administrateurs de ces immeubles sont
trbs frdquentes et les locataires se sentent impuissants et incapables
de faire valoir leurs droits.
Mais quelle que soit la protection accordde par la Loi de concilia-
tion, il n’en derneure pas moins que cette Loi n’est en mesure d’aider
les justiciables que d’une fa;on bien limitde.
Les moyens pour assurer h chacun un logement decent sont mul-
tiples. Le contr6le des loyers n’en constitue qu’un aspect et Yon ne
saurait exiger de la Commission des loyers qu’elle apporte une solu-
tion A tous les maux en mati6re de relations locateur – locataire.
Qu’il s’agisse de la construction d’habitations par l’Etat, de program-
mes de subventions ou de pr6ts it intdr6t rdduit aux constructeurs
priv6s, de programmes d’allocation – logement aux locataires, d’aide
h la restauration, etc., divers programmes existent h l’heure actuel-
le, en vertu de la Loi nationale sur l’habitation5 et de la Loi de la
Socidtd d’habitation du Qudbec.0 Malheureusement, le Quebec n’a
pas toujours profit6 au maximum des fonds qui lui 6taient disponi-
bles en vertu des programmes fdd6raux. Par ailleurs, 1’adoption de
programmes par le biais de la Loi nationale sur l’habitation et les
fonds votds pour l’application de cette loi permettent au fdd6ral d’in-
tervenir directement dans le domaine de l’habitation et d’imposer ses
propres prioritds aux provinces. Or ces prioritds ne sont pas ndces-
sairement celles identifides par les provinces. La situation critique
de l’habitation exige que le ldgislateur provincial se penche avec at-
tention sur cette question et adopte une politique globale de l’habi-
tation r6pondant b ses besoins et dans laquelle pourrait s’insdrer un
contr6le des loyers.
64L.Q. 1966-67, c.55.
65 S.R.C. 1970, c.N-10.
66L.Q. 1966-67, c.55.
